我院李亚教授和博士生周晨近日发表文章，探讨新兴技术的协商式规制，文章2022年5月30日发表于《科技日版》（理论版），并作为当期主打文章。全文如下：

凝聚各方共识，探索新兴技术规制的协商式路径

李亚  周晨

习近平总书记在参加中共中央政治局集体学习时曾指出，要加强人工智能发展的潜在风险研判和防范，维护人民利益和国家安全，确保人工智能安全、可靠、可控。当前，人工智能、自动驾驶、平台算法、基因编辑等新兴技术发展迅猛。它们在促进产业发展、提升便捷的同时，也引发了人们对技术滥用和次生问题的担忧，加强新兴技术潜在风险研判和防范、对其发展及应用进行规范势在必行。近两年，一些地方政府和相关政府部门已经开始着手制定法规规章、颁布政策性文件，试图对各种新兴技术加以规制。然而，在如何把握规制尺度、凝聚各方共识方面仍存在不少困难。

新兴技术规制面临诸多挑战

与其他领域相比，新兴技术的治理或规制有着更强的争议性，这是由三重因素叠加所导致的。一是新兴技术应用的广泛性和社会性。新兴技术应用涉及的相关方较多，既包括相关企业和行业组织，还有技术提供方和使用者、有兴趣或关注的普通公众，又有与监管相关的政府部门等。这些相关方对于技术的发展和管理有着各自的理解、价值偏好和利益诉求，看重便捷还是隐私保护，侧重产业发展还是使用安全，强调“放”还是“管”，相关方在许多议题上存在明显分歧。二是新兴技术发展的高度不确定性。技术发展日新月异，相关社会影响尚未充分显现，目前的规制一定程度上属于未雨绸缪，这种不确定性进一步放大了相关方的分歧，各方对于如何认识、解读和承担风险判断迥异。三是新兴技术本身具有较高的专业性，使得相关问题的讨论更为复杂。这涉及到一系列前沿技术的综合运用，对门外人形成技术“黑箱”，提高了参与讨论的门槛，并导致信息不对称以及随之而来的猜忌和不信任。

这就为新兴技术的规制来了挑战。以自动驾驶汽车立法为例，各方在测试和应用、准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护、交通事故及责任分担等方面存在很大分歧。相关条款如何把握，是宽是松，政策制定者左右为难。由于难以得到广泛认同，在部分地方立法或者政策的先行实践中，常能看到来回往复的文本表达，立法很容易陷入徘徊不前的僵局。因此，就新兴技术的规制而言，如何吸纳和协调各方合理诉求、缩小分歧，最大限度地凝聚共识，有着普遍而紧迫的需求。

当前新兴技术规制模式有待完善

目前我国对新兴技术主流的规制模式有两种，在实践中并行使用。一是政府决策和专家咨询相结合的传统专业型规制。专家的咨询和介入是其突出特点。一些法律专家针对相关问题开展研究，提出法理上的新思考，相关领域专家则从各自的视角出发提出规制建议。这种模式强调了专业知识和理性的重要性，有利于打开规制思路，提升决策的科学化水平。但其不足也比较明显——专家建议中或多或少地带有个人的价值取向，难以为规制中面临的诸多争议的解决提供指引。政策制定者时常看到，不同诉求和理据背后都有专家的论证为支撑，争议或许未能消解，反而继续强化，使立法进一步陷于困顿。

另一种是以征集各方意见为主的参与式规制模式。立法调研会、座谈会、网上公开征求意见等公共参与形式日渐流行，在新兴技术规制中也多有采用。这能够帮助决策者了解社会价值偏好，更系统地把握决策需求。但问题是其传输路径仅是从社会到政府的单向流动，通过上述方式收集而来的意见建议大多比较分散，诉求和观点往往大相径庭，难以聚合，之后仍主要依靠立法部门或政策起草者在权衡各方意见后做出主观判断，其结论并不容易使社会信服。换言之，此类参与多停留在诉求表达层面，少有深入的利益沟通，更缺乏利益协调导向的问题解决。

总体而言，上述两种规制模式分别体现了科学路径和民主路径。依赖专家的科学路径难以跨越研究结论与现实复杂性、多元性之间的鸿沟，使专家建议缺乏社会认同；而以征集意见为主的传统参与模式看起来更为民主，但面对相互冲突的各方看法，决策者也难做出明智、公平的决断。

引入协商理念最大程度凝聚共识

新兴技术治理中，我们可以引入协商理念另辟新径。协商式规制是指政府规制主体邀请社会各方深度参与规制过程，使相关方在专家的支持下开展充分的对话与协商，并寻求有助于增进共识的规制方案。在新兴技术场景下，协商式规制聚焦技术发展与应用带来的争议性，有利于汇聚各方观点，全面探讨新兴技术的社会经济影响，做好风险沟通，更重要的是，它能提升社会参与的建设性，避免议而不决，最大限度地化解分歧，凝聚共识。

协商式规制具有很好的可行性，国外已有相关成功经验。比如，美国在行政立法中引入了协商式规章制定。按其思路，拟定规章草案的工作不再由行政部门人员独自完成，而是通过协商委员会的协商会议由各方代表合作完成。对于争议较大的行政立法，行政部门组建25人以内的协商委员会，成员包括利益相关方的代表以及行政部门自身代表。协商委员会负责组织协商、拟定规章草案的内容。若能通过协商形成共识，行政部门将以该共识为基础拟定规章草案，否则，行政部门就按照传统的规章制定程序独自完成规章草案的拟定。该程序在美国近年来的新兴技术规制中也有运用，已经形成了一套较成熟的参与和协商流程。

再如，在西欧诸国，共识会议等协商方法也被广泛用于新兴技术治理。当先进医疗技术、转基因产品、纳米科技等引发社会争议时，各方在共识会议上交锋并合作探讨技术效应和伦理风险，专家证人为此提供支持，所获得的共识成果有可能被纳入立法框架。

在我国，有本土特色的协商民主体系正在形成。特别是基层治理领域，出现了民主恳谈会、市民论坛、社区议事厅等生动的协商民主形式，协商民主已经开始制度化。一些重大改革措施出台以及有争议的政策的制定过程中，决策机关会征求各部门、各地方和专家学者的意见，反复沟通和修改，体现了某种程度的集思广益和协商共识。可以说，协商已经成为我国社会治理及公共决策的重要工具，这为协商式规制的运用和推广奠定了基础。

多措并举组织和开展协商式规制

那么，如何组织和开展协商式规制？我们的经验是，不妨以参与式规制为基础，加以适当改进，融入协商共识的思路。其实施要点包括：

第一，保障充分的参与。高质量的社会参与是协商的前提。当前的参与实践中，普通公众的诉求常常缺席。不必说政府邀请的立法调研或座谈，即使是网上公开征求意见，实际参与的也大都是组织化的利益相关方，如相关企业和行业组织，普通公众少有介入。这并不意味着公众没有意见，只是参与的技术门槛和时间成本较高。由此导致的一个后果便是，立法草案常被特殊利益集团所主导，公众关注的隐私、数据保护等议题被语焉不详地一笔带过，使得立法在开始阶段就出现了失衡，后面很难弥补。因此，协商式规制的一个必要条件是动员和激励相关方、包括有不同诉求的公众代表来充分参与，拓宽社会参与的覆盖面，同时要为相关方、特别是普通公众的参与提供支持。

第二，促进对话与争取共识。需要突破以意见征集为主、单向听取受规制和政策影响的群体意见的做法。在广泛征集社会意见的基础上，搭建深度交流、有效互动、促进共识的参与平台，组织开展有质量的互动与协商，特别是要聚焦新兴技术的风险，开展风险沟通，辅助人们突破非此即彼的窠臼，寻求能够满足多方合理关切的创新性解决方案。在这方面，冲突解决及共识构建领域的研究与实践能够为我们提供一整套方法和工具。

第三，采用易于操作和推广的组织形式。在具体的组织形式上，我们不必刻意求新，完全可以依托传统的立法座谈会或调研会，将其加以改造，在各方意见表达的基础上，增加后续的互动讨论以及问题解决程序，将诉求表达会议升级为协作式问题解决会议，这样就能很好地体现协商共识的思路。

第四，引入专业机构的支持。新兴技术的协商式规制需要不少细致的组织工作，包括公众参与方式的设计、参与者的遴选或邀请、协商会议的设计与主持、共识促进、引入专家支持等。立法机关可以引入第三方协商支持机构，以提供专业化的帮助。

（李亚系北京航空航天大学公共管理学院教授、协商式政策实验室主任，周晨系北京航空航天大学公共管理学院博士生）

来源：科技日报-数字报 2022年5月30日

（本文摘自：http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2022-05/30/content_535809.htm?div=-1）

（ 朱婧雯/编辑 ）