近日，北京航空航天大学公共管理学院副院长詹承豫教授接受《中国应急管理报》邀请，就贯彻落实党的二十大报告，理解和把握风险监测预警体系、国家应急管理体系和公共安全治理体系之间的逻辑关系做出阐释，发表《准确把握三个体系之间的关系》，以下为文章全文。

准确把握三个体系之间的关系

詹承豫

党的二十大报告提出，“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系”“完善公共安全体系”，为推进国家安全体系和能力现代化提供了根本遵循。我们需要深刻理解和精准把握风险监测预警体系、国家应急管理体系和公共安全体系之间的关系，高质量推动公共安全治理模式转型，为全面推进国家安全体系和能力现代化的伟大实践护航。

风险、应急和安全是推动国家安全体系和能力现代化的三个维度

其一，防范风险、高效应急和确保安全，是推动实现国家安全体系和能力现代化建设的一体三面。党的二十大报告提出要“推进国家安全体系和能力现代化”。“明者防祸于未萌、智者图患于将来”，风险监测预警体系是实现防范化解重大风险、把握统筹发展和安全主动权的坚实基础；国家应急管理体系是突发事件冲击下保护国家利益和人民生命财产安全的坚强力量；公共安全体系是降低风险隐患危害与安全事件社会性后果的坚定保障。因此，风险监测预警体系、国家应急管理体系和公共安全体系建设，是推动实现国家安全体系和能力现代化建设在风险、应急和安全三个维度的不同侧面。

其二，风险监测预警、国家应急管理及公共安全体系建设是健全国家安全体系的关键内容。党的二十大报告要求“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”“健全国家安全体系”，充分体现出国家安全体系建设的统筹方法与系统思维。运用系统性战略思维理解和把握三个体系之间关系，有助于明确国家安全体系内涵，厘清国家安全体系建设重点，统筹推进三个体系建设水平同步提高。风险监测预警、国家应急管理及公共安全体系建设是健全国家安全体系，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定的关键内容。

其三，风险监测预警、国家应急管理及公共安全治理能力建设是提升国家安全能力的关键基础。党的二十大报告强调要“推进国家安全体系和能力现代化”，要“建立大安全大应急框架”“推动公共安全治理模式向事前预防转型”等。三个体系建设是提升风险防范化解能力、应急管理能力和公共安全治理能力的重要载体，是落实深化国家安全工作要求、有效提升国家安全能力的重要路径，为推进国家安全能力现代化提供了具体依托与实践落点。

风险防范、应急管理和安全治理三者既相互区别又相互支撑

其一，风险监测预警、国家应急管理和公共安全治理在内容上相互区别，各有重点。风险监测预警体系以国家安全领域的风险作为监测预警对象，包含总体国家安全观涉及所有类型安全，其建设具有全类型、全流程、全天候特征，关注潜在风险隐患，旨在实现国家安全领域风险的防范化解、源头治理；国家应急管理体系建设聚焦于国家安全体系中自然灾害和事故灾难等内容，依托于应急管理部门职能实现，旨在提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力；公共安全体系事关人民群众的公共安全根本利益，既包括自然灾害、事故灾害的防范和应对，也包括食品安全、信息安全、生物安全等重点安全领域。

其二，风险监测预警、国家应急管理和公共安全治理在运行中相互融合，彼此支撑。防范化解重大风险是新时代国家安全工作的中心任务，风险监测预警体系蕴含于应急管理与公共安全治理实践之中，是推进应急管理工作关口前移及实现公共安全体系转型的基础；国家应急管理体系建设既要坚持预防为主，也要强化底线思维，实现在突发事件冲击下最大限度保护人民生命财产安全和社会稳定，是应对和化解风险挑战、实现安全发展的保障；建立健全公共安全体系是践行总体国家安全观的重要内容，推动公共安全治理模式向事前预防转型，有赖于风险监测预警体系和国家应急管理体系的同步转型。

其三，风险监测预警、国家应急管理和公共安全治理在建设时需整体统合，共同发力。统筹提升风险防范、应急管理与安全治理能力，共同推进国家安全体系和能力现代化建设。风险监测预警体系建设可进一步增强国家应急管理与公共安全治理工作的风险预见预判功能，为国家安全工作“下好先手棋，打好主动仗”提供支撑；国家应急管理体系建立起应对各类灾害事故、最大限度减少人民群众生命财产损失的保障，构建立体高效的国家安全防护力量；公共安全体系建设依托风险监测预警能力和应急管理能力共同提升，推动向事前预防转型，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定。

统筹推进风险防范、应急管理和安全治理的立体化体系建设

其一，深刻领会党的二十大精神，统筹推进风险监测预警、国家应急管理和公共安全体系建设稳步提升。党的二十大报告中将“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”作为单章重点强调，并专门提出风险监测预警体系、国家应急管理体系和公共安全体系等建设具体要求，这既充分体现了党中央的高度重视，又为统筹推进三个体系建设指明了战略方向。一方面，这表明风险监测预警、国家应急管理和公共安全体系建设是健全国家安全体系的重要内容。未来三个体系建设要以总体国家安全观为指引，要站在国家安全体系和能力现代化的高度总体推进。另一方面，也意味着三个体系建设既要分工合理、突出重点，又要相互协同、共同发力。要以构建新安全格局为核心目标，高质量统筹发展和安全，构建全方位、全领域、全流程的国家安全治理体系，筑牢维护国家安全和社会稳定的基础保障。

其二，着力补齐关键安全领域的风险监测预警短板，提升风险监测预警专业化能力。要着眼两个大局，以关系国家安全与社会稳定的关键重点领域为抓手，以能力建设为核心，加快完善面向未来、行之有效的风险监测预警体系。

首先，着力补齐当前我国关键领域的风险监测预警短板。面对日益复杂的国家安全形势和建立大安全大应急框架的发展要求，尽快补齐关于政治安全、经济安全、个人信息安全、生物安全及重要产业链供应链安全等重点领域的风险监测预警体系短板，形成与之匹配的制度、组织、人力、财力和重大基础设施支撑。

其次，加强风险监测预警专业化组织、人员、财力及技术保障。以构建新安全格局为目标，尽快建立完善相关领域风险监测预警的专业化保障体系，提升风险监测预警专业化能力，积极形成与新时代国家安全体系与能力现代化要求相适应的风险监测预警体系。

再其次，促进风险监测预警与风险防范化解之间的有机衔接。进一步明确相关领域风险监测预警与风险防范化解无缝衔接的具体措施，形成从风险识别、风险评估、风险会商、风险沟通、风险处置到应急响应的全流程有机衔接机制，充分发挥风险监测预警体系的风险治理效能。

其三，加强重点行业、重点领域安全监管，推动国家应急救援力量全域联动优化。党的二十大报告明确提出“加强重点行业、重点领域安全监管。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”。国家应急管理体系作为国家安全防护体系的重要组成部分，未来可以进一步推动关口前移和应急救援力量联动优化。一方面，牢固树立统筹发展和安全理念，加速推进“监测—预警—决策—指挥—处置”一体化应急管理平台建设。以“两个坚持、三个转变”重要思想为引领，推进风险监测预警、风险处置与应急响应之间的系统化、标准化和一体化建设，进一步推动应急管理工作的关口前移。另一方面，要进一步深化应急管理体制机制改革，加强重点行业、重点领域安全监管，完善风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。进一步增强风险处置手段和应急救援能力建设，优化国家、区域、地方和社会等各类应急力量的全域联动及协同配合机制，着力提升国家应急管理体系的凝聚力、执行力和战斗力。

其四，加强事前预防的组织、人员和技术支撑，推动公共安全治理模式向事前预防转型。党的二十大报告明确提出要“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。未来要进一步加强组织、人员和技术支撑，筑牢公共安全体系向事前预防转型的保障基础。一方面，推动专业化风险监测预警与公共安全治理的有机衔接。在公共安全治理中加强风险监测预警、风险评估、风险会商、风险沟通的专业化组织和人员比重，鼓励风险实时监测和分析研判等专业技术工具创新，提升风险监测预警能力、安全韧性能力、基层第一响应和初期处置能力，推动实现公共安全治理工作重心向事前预防转移。另一方面，坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架。具体而言，加大公共安全治理的学术研究与实务部门融合创新力度，进一步明确新时代公共安全治理的内涵、边界、重点及建设思路。加快建立大安全大应急框架，将关键领域安全风险、新型安全风险、次生安全风险等及时纳入公共安全体系，确保食品药品、生物安全、个人信息等群众关切领域的安全，真正做到将公共安全风险化解于萌芽之时、成灾之前，切实推动公共安全治理模式向事前预防转型。

作者：詹承豫，北京航空航天大学公共管理学院副院长、教授、博导

来源：《中国应急管理报》2022年11月19日第3版