《改革内参》2023年6月刊发我院教师刘亚娜观点文章《优化城市群流动人口基本公共服务政策》，并形成高层报告12/2023。

优化城市群流动人口基本公共服务政策

刘亚娜（北京航空航天大学教授）

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出了五大城市群建设的规划目标。在未来一段时期，以珠三角、长三角、京津冀、长江中游和成渝城市群为代表的五大城市群，将是我国流动人口的主要集聚区和城镇化的主战场。对五大城市群流动人口基本公共服务政策问题的研究，可以为未来全国范围内的流动人口治理、实现覆盖所有群体的基本公共服务均等化提供参考。本报告以2014～2020年五大城市群的市级基本公共服务政策文本为研究对象，分析与流动人口管理相关的公共服务政策范式变迁。

一、五大城市群流动人口基本公共服务政策演变

（一）政策阶段性特点

五大城市群流动人口基本公共服务政策核心议题呈现阶段性特点。依据政策文本的语言系统在不同时期呈现的整体特点，可将五大城市群流动人口基本公共服务政策的发展大致概括为三个阶段。

一是探索与拓展阶段(2014～2016年)。这一阶段的政策主要聚焦于农民工等流动人口的劳动保障、就业、医疗、住房、教育等方面。例如，长三角城市群，从2014年起关注农民工劳动权益保障、居住证制度、工资支付、安全培训和职业健康等。2015年，政策涉及农民工返乡就业创业、普通中等学校招收农民工随迁子女、出租房屋管理及计划生育服务等。2016年增加了流动人口健康教育、购房补贴、子女积分入学等内容。珠江三角洲城市群2015年增加了流动人口证件和居住管理、落户、职业技能培训、公共文体服务、大病救助等；2016年又增加了人文关怀、住房保障、法律援助与服务等内容。长江中游城市群2016年政策涉及免疫规划管理。京津冀城市群2014年颁发了农民工参加医疗保险的相关政策。

二是沿袭与发展阶段(2017～2019年)。这一阶段的政策较为稳定且呈延续性发展。长三角城市群基本沿袭农民工劳动权益保障、计划生育服务、随迁子女教育等方面的政策内容。珠江三角洲城市群在工资支付、义务教育、子女升学、居住管理、公共文体服务等方面保持原有政策框架，2017年增加了子女升学问题、公共租赁住房等方面的相关政策。京津冀城市群2018年出台了农民工参加工伤保险专项政策。

三是转折与多元阶段(2020年至今)。这一阶段应对新出现的社会问题，相关政策有了一定的变化和发展。2020年突袭而至的新冠肺炎疫情，促使政府就流动人口的管理出台和实施了一些新的举措，主要表现为重视人员流动的监管和服务等。如京津冀城市群注重于疫情期间流动人口及出租屋管理，2021年趋向于关注流动人口劳动关系稳定等方面。

（二）政策共性和差异性

从城市群政策范式的总体特征来看：流动人口基本公共服务政策均着力于夯实基础性保障服务，政策问题集中于解决劳动就业，政策目标为薪资保障并逐步向就业创业、卫生健康、子女教育等方面扩展。政策工具以强制型工具为主，混合型和自愿型工具的占比相对较少。

从分领域政策来看：基本公共教育方面，在注重保障流动人口子女受义务教育权利的同时，学前教育资助、中等职业(普高)教育的鼓励扶持等得到了关注。基本劳动就业创业方面，较为妥善和全面地处理了基本公共就业服务、创业服务、劳动关系三个层面的问题，特别是在劳动纠纷调解、工资发放等方面，有效地保障了流动人口的合法权益。基本社会保险方面，基本医疗卫生得到了一定程度的重视，但养老保险、生育保险、失业保险等发展不足。基本社会服务方面，开始关注流动人口子女的生活，但弱势群体的救助凸显不足。基本住房保障方面，推进城镇平等的住房待遇方面的制度规划和措施较为滞后。基本公共文化体育方面，多为沿袭过往的传统做法，创新性举措不多。

从城市群政策范式的差异性特征来看：长三角城市群着力于保障农民工为主体的流动人口的劳动就业，珠三角城市群着力于向不同类型流动人口提供综合服务，长江中游城市群着力于解决不同类型流动人口的劳动就业，京津冀城市群更关注高层次流动人口的劳动就业，成渝城市群则着力于新型农民工的劳动就业。此外，长三角、成渝城市群政策客体以农民工为主体，政策类型相对集中，其他城市群则呈现多样化的特点。

从政策发展演进来看：五大城市群的规律特征具有积极创新和传统保守的两种表现。一是较为积极地开展一定的先行先试、试点创新。如长江三角洲城市群2017年提出创建优秀农民工绿色服务通道、住房租赁补贴等新举措，开展优秀农民工评选，促进农民工、流动人口的社会融入等。珠江三角洲城市群从住房、医疗、教育等专门领域的专项工作，逐渐拓展到为异地务工人员提供综合性服务，包括职业技能培训、落户以及居住证办理等。二是较为保守的政策沿袭、政策跟随。如长江中游城市群2017年之后基本沿袭农民工劳动权益保障、就业创业、计划生育、公租房保障等方面的政策，少有创新。五大城市群由于经济发展水平不同，其基本公共服务供给能力存在差异，同时，人口流动的不同特征也给各城市群的发展带来不同的机遇与挑战。

二、整体性治理与政策系统优化新要求

在城镇化发展中，基本公共服务均等化的实现是流动人口政策完善的重要内容框架。我国新型城镇化战略是从以城市群为主体的城镇发展格局，提高到以质量为导向的新型城镇化战略，再细化到基本公共服务的落实层面。为此，须着力于推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，保障随迁子女平等享有受教育权利，完善公共就业创业服务体系，扩大社会保障覆盖面，改善基本医疗卫生条件，拓宽住房保障渠道。同时，要提升城市基本公共服务水平，提升对人口集聚和服务的支撑能力。20世纪90年代，针对“政府碎片化、服务裂解化”问题，西方各国进行了以“整体政府”为内容的改革运动。这场改革诞生了整体性治理理论。这一理论强调以需求为基础，协调多个治理主体，实现治理层次、功能、信息系统和责任机制的整合。整体性治理贯穿于治理结构、过程和能力之中。具体到流动人口基本公共服务的治理和政策的系统优化方面，需关注以下几点。

一是强调政策目标、治理理念的一致性，防止政策内容不协调和治理的碎片化。二是强调组织结构、功能、形态、层级及公私部门等的整合。基本公共服务政策及服务供给不是某一层级政府或者某一政府部门的工作，而是一个系统工程。这本身蕴藏着专业分工与系统整合之间的张力。因此，在基本公共服务政策完善及服务供给中，既要强调纵向政府间、同级政府内部、不同部门间的合作，避免“权力碎片化”之下的多头管理，又要打破主体间的壁垒和缝隙，建立起良好的沟通与协商机制。三是政策内容多维。基本公共服务政策及服务供给具有鲜明的问题导向性。实践中，要关注并解决包容性政策与针对性指向政策的内容整合问题，既要夯实基本框架，又要有因地制宜的创新举措。四是政策对象多元。基本公共服务目标群体具有多层次、新类型等特点，需要吸纳相关利益各方的诉求，健全综合的服务体系。五是适当的治理方式和举措，是确保政策系统运行的关键。针对政策协同性不足、手段形式化明显等问题，需要优化工具选择、创新治理机制和政策供给方式以提高政策与服务效能。

三、促进从“传统粗放管理”转向“创新精准综合”

基于我国人口流动出现的新变化、新趋势，流动人口公共服务治理转型应充实和优化政策内容，完善机制调适，最终构建起整体精准化的服务体系，实现流动人口基本公共服务的均等化。为避免遍地开花式的供给，所造成的服务过度浪费与供给不足并存的问题，需要更加聚焦流动人口这一特殊群体，精准提供符合其需求的内容。政策发展需要突破以往局限于关注“农民工”等较为单一群体，转变为关注流动人群的多种类型构成；要突破局限于劳动关系、薪资保障等问题，转变为同时关注流动人口不同生命发展阶段的问题，如子女教育、卫生保健等，为流动人口提供精准、完善的服务。

（一）治理模式转型:从主体本位到客体本位

从治理结构来看，流动人口政策主体呈现多类型、多部门参与的特点。政策主体除市级人民政府、人力资源和社会保障局等占比高的部门外，发改、工商行政管理局等部门也参与到政策过程，有的地区还有针对本地流动人口的专门机构，如珠江三角洲城市群的“来穗人员服务管理局”等。流动人口的生活、工作等涉及方方面面的事务，需要多部门协同参与，政府职能部门需要打破“条块”分割，加强部门间的共享共治，以提高政策的权威性和效力。同时，还需要积极引导其他社会主体的参与，充分发挥社会组织、市场组织、社区组织，特别是流动人口自组织的积极作用。

当前，流动人口类型和特征越来越复杂和多样化，在政策主体协同与主动干预、引导的基础上，需要转变政策问题回应的视角，由政策主体本位转变为客体本位，由过往的内在创始模式更多地向外在创始机制转变。作为政策客体的流动人口，除具有基本相同的一般性问题和诉求外，还具有地方性的不同特点。因此，流动人口治理需要因地制宜采取有针对性的政策和措施。

（二）政策内容优化:从保障基本生活到促进全面发展

从人口流动范围来看，五大城市群人口流动规律有所不同。城市群公共服务的完善不仅要注重省内的统筹与协调，也需要省际的沟通与协同。同时，需要根据流动人口的特点有针对性地完善服务举措。

一是年龄结构。五大城市群的流动人口平均年龄在40岁以下，新生代流动人口已经成为城市群流动人口的主体，各大城市群新生代流动人口均已超过50%，在珠三角和长三角超过70%和60%。未来政策发展需要针对这一情况，增加文化体育服务等专项政策。

二是居留时间。城市群流动人口居留时间较长，在流入地长期居留占比较高。根据流动人口动态监测数据，2017年，五大城市群流动人口中，表示“愿意长期居留”者占比均达80%以上。伴随在地居留时间的延长，对于增进社会保障、住房保障、促进社会融入等公共服务的政策需求日趋增强。

三是流动人口的家庭化迁移趋势逐渐增强。珠三角约有8成的流动人口和家人同时迁移，其他城市群该比例高达9成以上，而1人迁移占比较低。因此，贯穿于生命周期中的家庭育儿、教育、就业保障、医疗健康、养老等需求应逐渐成为政策关注的重点。

此外，高学历人才、少数民族和国际移民等流动人口类型日益增多，流动人口身份渐趋多元化，因此，针对流动人口的公共服务政策也需要与时俱进，根据情况适时进行调整。

（三）治理机制与策略调适:政策工具从“管理”、“管理与服务并重”到“综合性服务”

在流动人口基本公共服务方面政策的制定和实施中，将流动人口政策客体视为被管制的对象还是服务对象，会影响到方式方法和具体手段的使用。在一些领域采用强制型手段的同时，还需要适当地引入和增加宣传、教育等柔性方式，变被动管理为主动服务，变等待问题出现的亡羊补牢式的跟进管理为预防性应对和提前干预与指导。要在传统物质内容满足的基础上，增加关怀、关爱、援助等流动人口精神层面的服务供给。另外，现代化信息科技的发展，为政策供给方式的创新提供了有力的支持。要充分利用信息技术，建立适应区域和城乡一体化的人口信息共享平台，同时逐步建立流动人口区域管理和协调机制，适时发现政策不足和问题，以健全服务内容的供给，逐步由“管理与服务并重”的方式转变为为流动人口提供体系化综合性服务。

图文编辑 / 汤广玉