集成治理：城市风险化解的理论框架

作者

任丙强：北京航空航天大学人文社会科学学院（公共管理学院）教授

孟子龙：北京航空航天大学人文社会科学学院（公共管理学院）博士研究生

 摘要：城市政府化解城市风险的路径，基本上可以划分为制度化的应急治理和技术赋能的应急治理两种类型。由于这些路径具有碎片化、静态化等局限，作为动态回应城市风险的集成治理得以出场。集成治理是治理价值、制度、组织、主体和技术等要素的整体协同集成，其运作机制主要包括风险共识生产机制、动态风险决策机制、动员机制、协同机制及其动态逻辑联系。当前，集成治理实践面临缺乏信任和共识、数字技术低效赋能等问题，为此，需要构建稳定持续的跨部门合作网络，塑造主动吸纳最新技术成果的包容性组织环境。

21世纪以来，中国城市经济的快速发展带来了社会结构、思想文化、公共服务等方面的急剧变化，大量的人口流动、拥挤的交通、医疗和教育的供需矛盾以及生态环境的过载等，凸显了城市治理的复杂性和严峻性，也增加了风险传播的可能和危机应对的压力。何谓风险？学者基于公共危机与现代化进程相伴而生的现实，认为风险是现代性的基本要素和重要特征。从内在逻辑看，风险是公共危机和突发公共事件的可能性空间，本质上是未发生的不确定性。这种不确定性通常会导致城市政府无法准确认知风险成因，进而影响城市政府判断风险演化方向和路径走向的准确性。在人口和经济联系愈益紧密的城市治理背景下，以不确定性风险为代表的复杂性治理难题，对传统国家治理模式带来了严峻挑战。与此同时，风险的多样性也在考验城市的治理体系与治理能力，自然风险、生物风险、科技风险交替出现，其潜在的破坏力在不断升高。在传统社会中，外部风险占据主导地位；而在现代社会，人为风险发生的频率大大增加。可以说，多重叠加的城市风险给现代城市治理带来了重大挑战。

由工业化推动的城市进步本身就是一个不断遭遇并化解各种风险的过程。一方面，城市治理面临着经济转型与改革创新并存、内部安全和外部竞争同在、传统安全和非传统安全多发的环境；另一方面，作为国家治理和社会发展的重要载体，城市政府既要回应常规性的治理问题，又要时刻防范化解各种风险挑战，平衡风险治理压力。正如尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）所指出的，“现代风险社会并不仅仅是要求对技术实现后果感知的产物，它早已在研究的可能性与知识的扩展中生根发芽了”。现代城市发展进程中的一个关键维度是防范与化解风险。因此，立足城市治理现代化的现实命题，深化对城市风险的理解和认识，并据此选择有效的化解策略，构成了本文研究的出发点。

经济社会的转型持续推动着城市的结构调整，信息、人员、资金等重要要素的大规模流动，使得城市的各种风险源相互影响、彼此再生产，造成城市风险生产的高度复杂性和不确定性。事实上，一些风险尤其是重大风险，在给城市安全和城市治理带来挑战的同时，也有力推动了城市治理体制机制的不断完善，塑造了城市治理体系的韧性，进而提升了城市政府防范化解城市风险的水平。但是，这些体制机制上的经验总结并不能保证城市政府有效应对新的不确定性风险。新的风险不断挑战着城市治理的有效性，在城市空间内造成非常态化的紧张氛围，甚至迫使城市运转进入紧急状态。这就需要城市政府综合运用资源整合、社会动员和应急处置等多种手段，通过应急情境下的法制体系、权力运作、权利克减、时空约束等开展紧急治理，借助有效的常态化治理工具来应对非常态化矛盾，从而调节城市发展与紧急治理之间的张力。围绕这一重要现实背景，学术界主要从两种应急治理路径着眼，对城市风险治理展开了研究。

一是制度化的应急治理路径研究。目前，以“应急预案、应急体制、应急机制和应急法制”（“一案三制”）为核心、以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为基本原则的风险应对体系已基本形成，风险治理的领导体制、运行机制和相关法制也逐渐制度化和规范化。与不稳定的风险因素和不确定的危机演化相较而言，以权威化和明确的职责分工为基本特征的常规治理，是历次危机事件应对过程中稳定、确定的内容。围绕这一路径的研究的共同点在于，以确定性的常规资源应对不确定的风险挑战，试图通过理念变革和政府应对策略的制度化来提升风险治理绩效。在对突发事件的处置过程中，广泛设置的“领导小组” 和“指挥部”等任务型组织有效消除了权威的碎片化问题。这些跨部门协调和动员的任务治理发挥了党的组织优势，为资源统筹机制的运行提供了坚实保障；由党员带头示范和模范引领的组织动员机制，有力推动了城市风险应对的群防群治和联防联控。

但是，在城市化的快速发展进程中，制度化的应急治理路径导致了诸多以组织失误为表征的“灰犀牛式危机”，显现出城市现代化的安全悖论。事实上，风险治理经验能够不断丰富常规路径下的风险治理策略，但在更多情况下，城市风险诱发的危机事件在短时间内就能冲破常规治理的约束，使城市运行陷入停滞。因此，制度化应急治理路径的局限在于，制度化的政府应急方案难以摆脱紧急情境下的路径依赖，无法准确调配常规资源来应对随时可能会产生的城市风险，甚至会引发责任规避行为。此外，从动员公众参与城市风险治理的视角看，大部分公众的意见和诉求很难嵌入城市风险治理的决策机制，公众参与没有从实质意义上改变风险治理的秩序、结构和结果，从而难以形成持续性的城市风险治理效果。

二是技术赋能的应急治理路径研究。此类研究强调数字技术在城市风险治理中的重要性，普遍认为数字技术应用是城市风险治理实践的重要选项。例如，物联网和大数据等技术能够将城市特征数字化，使智慧大数据服务于治理主体的决策制定， 为城市风险治理提供数据信息支撑、工具能力支撑和技术平台支撑，指明应急管理工作的优化方向。尽管技术赋能的应急管理可能存在多种发展方向，但目前学术研究中的共识是，数字技术应用为应急管理提供了治理工具，而管理需求为数字技术的应用指明了创新方向，两者共同推进应急管理能力的提升。

然而，城市风险治理实践层面的数字技术能否有效发挥作用，关键在于能否得到组织协调方面的响应，即在政府目标单一且组织协调性强的情况下，数字技术的应用范围和治理效能会强一些，反之则弱一些。更为重要的是，政府在借助数字技术赋能城市风险化解的过程中，仅从管理者的视角去架构技术体系，增强技术的可达性和控制性，却忽视了其他社会主体作用的发挥，这与当下城市风险治理的多元主体协同格局存在悖论。l所以，如何在技术赋能的同时不陷入对数字技术的迷信，正确认识技术应用的范围和限度，合理看待数字化发展中出现的问题，仍是需要进一步回应的理论问题。

总的来看，上述研究从制度设计和技术应用两个层面贡献了城市风险治理的重要理论知识，既促进了我国应急管理的理论研究，也发挥了对现实的城市风险治理实践的理论指导作用。然而，这两种治理路径都存在局限性。一些学术研究反思了技术赋能与组织协调之间的必要联系，并试图通过整体性治理框架加以整合，强调城市风险治理的整体性、全过程策略。整体性治理视角提供了一种较为全面的反思进路，超越了只关注个别要素的理论思考，但仍未突破将城市风险治理视作静态客体的局限，并且无法呈现中国语境下城市风险化解的特殊经验。在城市治理的场域中，城市治理风险和治理情境的动态性、不确定性和复合性对以应急预案为特征的制度化应急治理路径和技术赋能治理路径都提出了挑战，凸显既有城市风险治理策略的碎片化和静态化问题。鉴于此，本文尝试从城市风险治理的动态性和复杂性这一基本前提出发，从动态化视角提出“集成治理”的一般性理论框架，阐释城市风险化解的集成治理之道，以期推进城市风险治理的路径创新和效能提升。

（一）理论背景与实践基础

在乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）的风险社会论域下，城市治理 “在地化”与风险扩散 “超在地化”构成了城市风险治理过程中的基本矛盾，并且这一基本矛盾日趋尖锐、不可调和，这也是城市在遭遇重大风险冲击时发展停滞、治理失效的结构性原因之一。当前，风险的发生格局已经出现了一些新的变化：非传统安全风险发生频率增大、多重风险交织并发、风险的直接危害程度增强。但是，应对城市风险的基本模式仍是按照属地治理原则，由各级政府在所辖区域内对风险加以有效控制和治理。在贝克看来，风险展现出了统摄一切的关联性，超越了时间、空间和内容上的分离状态，“风险穿过了过度专业化的筛子，处在各种专业化之间。处置风险要求人们具备全局观和协作精神，这种协作越过了一些精心设置和维护的边界”。换言之，在不确定性之外，风险的流动性一旦造成风险超出属地管理的责任范围，将会显著增加防范与化解风险的难度。

从贝克的视角出发作进一步思考，可以认为，完善城市风险治理子系统需要加强全局观和协作精神，但是，治理子系统的整合与协同并不一定意味着城市风险的有效治理。此外，主流观点强调治理策略的整合与协同，尝试从治理工具优化的角度提出固定的风险治理方案。但是，风险化解的关键在于如何依据动态变化的风险选择适合的治理工具和手段。

如果将对城市风险治理的理论思考转向实践场域，可以看到，一些具体实践中形成的集成治理思维对城市风险治理具有启发和借鉴意义。在集成治理实践中，数字技术在国家治理、政府治理和城市治理等多个场域都体现出了积极的赋能价值，跨领域、跨部门、跨主体的协同整合也成为治理实践中的主流选择，这些治理要素的整合协同成为集成治理的重要基础。具体来看，集成治理的中国实践主要体现在三个方面：其一，政府机构改革的集成逻辑实现了部门合成的“最大公约数”，不同集成模式的差异化运用使政府机构改革不断走向科学化和高效化，提升了政府治理体系的系统性、协同性和整体性。其二，城市治理数字化转型强调借助数字平台对治理场景、治理力量和治理信息进行整合，推动建立平台化的数字治理新模式。在浙江，政务服务网APP平台集成整合了基层治理的各类软件功能，实现了基层数据采集和事件上报一口管理，网格工作人员“一机在手、业务通办”；在上海，城市政府借助数字治理平台整合各部门的治理资源，实现对基层群众诉求的“协同化”“制度化”处理，有效支撑了“两级政府、三级管理、四级网格” 城市管理体系的运作。学界在对平台型政府和平台治理的相关议题的研究中认识到，平台的功能在于集成各类资源与能力，形成满足不同需要的各种价值， 但对平台的集成治理模式缺乏理论提炼。其三，在基层治理有效路径的地方探索中，集成治理作为一种回应治理实践问题的概念化治理模式受到学界关注。落实矛盾不上交的“社会矛盾纠纷调处化解中心”，通过集成治理的运作模式整合治理资源、弥补治理缝隙、推动治理协同、凝聚治理合力。可以说，集成治理能够有效应对基层治理中涉及的社会矛盾、经济增长等问题，但关于集成治理的理论研究却仍然停留在概念化和简单的框架构建上，尚未进行深入的理论提炼，缺乏应有的知识贡献。

在理论推演和实践考察的基础上，本文认为，集成治理提供了当前城市风险治理的新解释，并指向了可能的发展路径。但是，已有研究大多聚焦对城市治理过程和治理效果的研究验证和对既有理论的补充，或提出基于个案的差异化理论框架，并没有充分认识到当前我国城市治理变革可能蕴含的新的理论指向。因此，围绕集成治理的内涵与路径进行理论建构，从系统化、体系化层面为城市风险治理提供完整的理论框架，是学术研究的重要任务。

（二）集成治理的概念指向与核心特征

“集成”来自工程学，是指运用一定方法将不同要素链接起来，从而形成一个整体性的耦合结构，这个结构具有规模小、成本低、可靠性强的特征。集成治理是以集成的思维与观点来看待和解释政府在治理实践中呈现出的新的治理技术、治理结构和治理效果，并不是集成与治理两个概念的堆砌，而是科学化和理性化的城市治理形态呈现出的工程学的特定特征。首先，集成是现代科学中的普适性工具，治理是以现代化的一般标准确立起来的实践模式，二者在新技术、新条件下具有相互匹配的可能性。其次，集成是对治理过程中多元要素的重新耦合，由此产生新的治理形态。从这个意义上说，集成是一种更有效率的治理手段，也是塑造新的治理形态的途径。

本文认为，应对城市风险的集成治理是以城市政府为核心，由多部门参与调动各种风险应对要素并采取协同行动的动态敏捷过程。这一过程建立在多元主体对城市风险动态感知的基础上，并由风险治理共识引出风险治理决策。所以，“集成”的概念内涵并不是宽泛的，而是指向特定治理要素的协同与耦合。进而言之，集成治理具有多重特征：

第一，以城市政府为核心的多部门参与风险治理结构是集成治理的外部特征。针对城市风险的复杂性、交叉性和不确定性，集成治理要提供多主体共同参与化解风险的新方案。多主体参与并不意味着主体之间是平等关系，以权威主导实现统合是城市风险治理的中国经验。一方面，基层治理形成了以城市政府为中心，为多主体提供风险反馈、风险决策和风险治理渠道的圈层式主体结构。另一方面，多部门参与能够将多元价值、多种技术和多方面资源带入城市风险化解过程，增强城市政府化解城市风险的韧性，减少风险治理负担。

第二，各种治理要素的动态性系统性整合是集成治理的过程特征。集成治理认为应对特定治理要素进行耦合，实现治理过程的系统性、动态性和适应性，从而使常态化的资源整合服务于动态变化的风险治理过程。传统的城市风险治理模式固化了治理要素间的关系，治理要素间形成一种串联结构，导致任何一个环节的治理要素出现问题都将影响整体治理效果。在集成治理框架下，城市政府能够即时整合治理要素，围绕风险化解事项构建出并联的要素结构，产生新的要素间关系和良性协作的“化学反应”。为此，集成治理强调数字技术全方位赋能城市风险化解，提升城市政府对各种治理要素的动态整合能力。

第三，集成治理是一个复线性的循环治理过程。现代城市风险扩散的随机性，意味着风险治理并不是单向度的针对风险源的精准治理，而应是从全局出发、采用过程性治理策略的集成治理，只有如此，才能应对城市风险及其并发的次生灾害。同时，集成治理并非单向度的一次性过程，而是不断累积治理经验，提供经验证据支撑的循环治理过程。

（三）集成治理的理论基础

集成治理的提出，离不开与学术界既有理论成果的对话。从学术传承的角度看，既有研究存在两方面的不足：

一是将城市政府的治理等同于风险治理。事实上，城市政府在风险治理中的主导地位，不仅在于其组织体系的稳定性和强力特征，也在于其资源统筹能力。传统风险协调模型认为政府组织具有强大的信息处理基础，并且强调风险协调的规则、结构与方式，但在不确定的风险和潜在的危机面前，这种风险协调机制可能是无效的。一方面，城市政府的组织体系具有“治理惯性”，抑或是制度化常态化的治理模式主导了风险应对过程，由此导致城市政府的风险治理机制难以及时应对动态变化的风险挑战。另一方面，专职风险识别和风险治理的应急管理部门也具有其他科层组织的治理惯性，甚至在许多专业领域，城市政府的科层部门并不能像社会主体那样及时感知风险的存在和演变。尽管在一些非常规的风险应对过程中会产生一些新的组织（如工作小组和指挥部），通过行政升格来提升动员和整合的能力水平，但在很多情况下，这些新的组织只是给既有组织披上的新衣，实际上仍由传统治理模式和经验发挥作用。更重要的是，由于盲目信任技术赋能带来的治理优化，城市政府可能会进一步走向风险信息共享的对立面，直至被迫接受风险治理的现实。由此导致的结果不仅是难以有效构建城市风险治理共同体，也会弱化城市风险治理的及时性，造成不必要的经济社会损失。

二是将城市风险视作相对静态的客观存在，并对城市风险治理过程作静态化解读。风险的动态性与不确定性是风险治理理论研究的基本前提，而多数研究却忽视了这一基本前提，其原因可能有三个方面。其一，由于难以预测风险及其演化路径，所以，围绕具体风险的理论分析基本上只能是聚焦过去的风险，讨论典型的风险案例并得出相关启示。这是当前实证研究普遍采用的方式。其二，风险研究的理论化涉及从不同维度抽象出风险及其治理特征，与既有风险治理理论研究相比，这一理论建构过程是一项相对繁琐且容易招致批评的研究工作。其三，仿真模拟、实验研究等方法在城市风险治理研究领域中尚未得到充分应用，风险的动态性和不确定性及其在何种程序上被解读，也未能得到有效讨论。总的来看，从静态的视角看待风险，不但会在理论分析框架上形成偏静态的解读，也会在具体机制的讨论上偏离风险及其治理的实际。

集成治理理论框架的建构得益于系统论和整体性治理这两大理论基础。系统论提供了一个审视城市风险化解之道的视角。从系统论的视角看，集成治理包含两个基本维度：结构和功能的系统要素维度以及系统运作机制的过程维度。这两个维度分别呈现出集成治理的横向构成和历时过程。整体性治理为集成治理提供了批判借鉴的理论对象。学界普遍认为整体性治理强调借助合作的治理手段实现协调与整合， 是一种旨在解决部门化、碎片化的整体主义框架。事实上，整体性治理的理论建构来源于整体性政府的理念，整体性政府理念主张依托协同型政府建设和信息技术进步，构建兼具大部门特征和专业性的政府，而这能否指导整体主义政府建构之外的城市风险化解，目前并没有答案。

在应对城市风险这一议题上，与整体性治理类似的理论解释还有协同治理、网络治理和合作治理。整体性治理强调整体基础上的分工逻辑，关注跨部门的协调、整合与信任。协同治理、网络治理和合作治理以协同论和合作观为基础，注重分散主体的整合和合作，但无法保证敏捷高效的治理结果。集成治理立足科层主导的跨部门合作，认为化解城市风险需要以动态化的视角整合多种治理要素，呈现出动态性、整体性和技术赋能等多重表征，这一理论路径能够弥补既有学理分析的不足，实现理论分析框架的创新。应对城市风险的几种理论框架的比较见表 1。

集成治理从城市风险治理的现实表征出发，在限定的时空范围和有限的资源总量约束下，依托既有组织形式促进治理要素的协同与耦合，以此防范和化解城市风险。从过程角度看，集成治理是要素整合与风险化解两个具体过程的结合，前者解决的是治理要素协同与风险类型适配问题，后者解决的是城市风险的治理问题。集成治理的要素整合与风险化解过程应当以风险共识为基本前提。从功能角度看，集成治理作为应对城市风险的理论路径，具有动态应对、常态防备、即时启动、循环应用的基本功能。总之，集成治理是一种系统化的治理模式，是对传统治理思想中“居安思危、思则有备、有备无患”的现实转译。

在分析集成治理的动态过程及其运行机制之前，需要首先辨析集成治理的理论要素。在对地方治理的理论探讨中，有学者认为组织、主体、资源是整合治理的必要条件；在对城市安全的研究中，有学者提出技术赋能综合应急愈益成为学术讨论的焦点。这些基本的治理要素具有普遍适用性，既能用于分析城市治理过程的结构与机制，也能用于讨论城市风险集成治理的构成要素。但是，如何将制度、组织等静态的治理要素调动起来，突破既有理论路径无法有效回应动态风险的局限？这意味着在具体的治理要素之外，还需要从抽象层面纳入价值要素来呈现集成治理的理念维度。具体而言，制度规范、组织调整、行动者合作及治理技术作为主要的工具维度，其彼此之间的协同与适配是有效集成治理的实质基础，这些工具维度的治理要素要服从于价值要素的理念引领。因此，集成治理的理论要素包括价值要素、制度要素、组织要素、主体要素和技术要素。

（一）价值要素

“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的”，集成治理反映了城市风险应对策略相关价值理念的更新。实际上，城市风险治理也需要人文关怀，即为了人的美好生活和权利实现。在化解风险的价值意义上，集成治理模式认为城市风险治理应当反映社会公众的权利和价值目标，即社会公众、社会组织和市场主体能够与城市政府形成风险认知、风险治理和结果共享的共同体。这既需要多元主体在风险治理情境中权利平等、自由行动，也需要在风险治理过程中进一步实现公共性和城市权利。因此，集成治理的价值理念为化解城市风险提供了有益指导，也是对既有理论路径的价值重塑和理论超越。

（二）制度要素

集成治理需要来自制度层面的要素嵌入。从制度层面看，城市风险治理的模式始终依靠特定的制度规范来确定。随着城市现代化进程的加快，社会矛盾、公共危机事件以及价值观冲突等现象同时涌现，在既定的应急管理制度框架下调节和平衡城市风险治理的压力日益增加。应当看到，制度规范对于风险治理仍然具有指导性，制度规范以规定性内容保障了风险治理过程的科学性。党的二十大报告指出，要“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。这一宏观层面的发展方向将引领风险治理的制度转型，实现从对风险治理的制度兜底向制度引领转变。在集成治理的理论框架中，制度规范以治理要素的形式融入城市风险的决策和治理过程，为集成治理提供制度支持。

（三）组织要素

在组织模式上，科层体制确立了城市风险治理的纵向行政指挥途径，如重大突发公共事件中的资源调配及应急指挥，但集成治理需要规避科层体制在风险治理过程中由于政出多门、利益分化等造成的指挥与沟通不畅问题。2018 年成立的应急管理部整合优化应急资源并建立中国特色应急管理体制，统一调度应急力量并指导应急救援。这就保证了集成治理的两个基本条件，即组织吸纳和组织动员。在具体实践中，条块关系在适应城市风险治理实践的基础上呈现出动态调整，如“一网统管”的城市应急管理系统将多部门力量整合下沉到基层网格，“接诉即办”的基层实践也推动了多部门联合执法平台的建立。这些组织层面的变化反映了城市基层治理中的要素整合趋向，也为集成治理提供了组织条件。

（四）主体要素

集成治理依赖多部门主体的有效合作。城市政府是化解公共安全风险的主要行动者，能够运用行政手段推进政策落实、动员社会参与。随着社会力量的壮大、公民参与能力的提升以及风险治理社会化等现实情境的出现，政府行政动员的可及性、风险治理的有效性等问题也愈益凸显，只有通过多部门合作才能对抗风险社会的挑战。那么，在多元主体之间构建的合作网络如何破解集体行动困境？在集成治理的框架下，城市政府居于主导地位，但并不排斥其他主体的参与，而是要为其他主体提供合理的信息表达和行动参与渠道。在风险治理的共识基础上，城市政府和社会行动体必然会依据理性来选择合作的治理。因此，集成治理的主体要素体现为城市安全意义上的多元主体的动态合作。

（五）技术要素

集成治理得以存在的一个重要条件是治理技术对治理主体和治理过程的赋能作用。在以前的城市风险治理实践中，城市政府主要运用行政性动员或组织化协商的方法获得社会支持，而数字技术具有敏捷、精确等特征，有利于借助信息与通信优势实现网络参与和民意凝聚。因此，数字技术显著优于组织化技术。事实上，数字技术的迭代速度在逐渐加快，敏捷治理的出场意味着数字技术在治理场景中可以有效增强回应性、灵活性和适应性，并可以通过优化治理技术提升治理的有效性，增强治理的合法性。因此，在敏捷数字技术的赋能与推动下，城市风险集成治理的主体能力及互动关系将逐步得到优化。

总之，集成治理模式的形成，是多种理论要素和条件频繁互动并向合理化方向演化的结果，因而，实现集成治理需要整合当前城市风险治理中的多种现实要素和条件。随着城市治理组织变革和机制革新的逐渐深化，城市风险的集成治理也将成为现实。需要进一步讨论的是，基于上述理论要素的集成治理，其动态过程及其运作机制体现在哪些方面，动态的集成治理在当前的城市风险治理实践中可能存在哪些限度或不足以及如何加以克服。

（一）集成治理的运行机制

城市风险的集成治理可以划分为两个阶段，即面向动态风险的共识和决策过程以及面向动态风险的治理过程。这两个阶段的运作机制各有不同，主要有以下四种机制：

1. 风险共识生产机制

凝聚风险治理共识是集成治理的第一个环节。在集成治理的理论框架中，城市治理的多元主体能否形成风险治理共识，决定了风险信息能否顺利进入决策过程，而汇聚共识的前提在于动态变化的城市风险能够被风险治理共同体所感知。

城市政府通常承担着风险监测的主体责任，而在许多专业领域，社会行动体能够更为敏捷地感知和识别风险。但是，社会行动体感知到的风险通常无法及时有效地传递给政府部门，在风险感知和风险共识之间，往往存在一个显著的时间差。其结果是，由城市政府主导的风险共识凝聚过程滞后于风险演化过程，由此导致风险演化带来不必要的损失。

城市风险治理主体间的信息隔离往往会放大风险，当风险演化到一定程度，也就是风险带来的社会损失足够显著时，城市政府将不得不承认风险的客观存在，并被动开启风险治理过程。所以，风险共识生产机制所解决的问题是，如何在城市政府与社会行动体之间构建共识。而该机制是否有效则取决于两个前提条件：其一，风险共识生产条件要求在多主体间建立平台化的信息中介，建立通畅的信息沟通渠道，便于城市政府和社会行动体共同汇聚风险信息；其二，风险共识生产条件要求加强社会行动体与城市政府之间的风险信息沟通，以专业性和真实性为标准衡量风险信息，促进风险感知和信息交换基础上的共识生产。

2. 动态风险决策机制

集成治理的第二个环节是动态风险决策。城市政府和社会行动体在形成风险治理共识后，会进入基于风险共识的风险决策过程。风险决策机制的动态性来源于动态风险治理的需要：城市风险的动态变化动态地影响着风险决策，而基于风险共识的风险决策也在反映着风险的动态变化。除了风险治理共识这个前提，动态风险决策机制还需要立足于多元治理要素的嵌入。

具体来看，价值、制度、组织、主体和技术等要素之所以要嵌入集成治理过程，可以从三个基本问题中得到解释。一是为何在动态决策环节嵌入治理要素。集成治理延续了风险治理研究中的理论共识，即价值、制度、组织等要素是风险治理的必要条件。基于风险共识的风险决策必须依靠既定的价值、制度和组织等条件作出相应的判断，从而对如何化解风险挑战作出动态决策。二是何时嵌入治理要素。从集成治理的过程看，多元治理要素的嵌入时机，介于风险治理共识形成之后和动态风险决策开始之前，由此保证动态决策有据可循。三是如何嵌入治理要素。在城市政府和社会行动体进行风险决策的过程中，价值要素、组织要素和主体要素的嵌入过程是同步启动的，而制度要素和技术要素的嵌入则需要政府主导下的统合与吸纳。

尽管各种治理要素在嵌入集成治理的过程中可能潜藏着要素之间的张力，并且在一定程度上影响着城市政府主导的治理共同体的合作深度，但这些张力能够在动态决策的共识生产过程中得到消解，尤其是逐步完善的应急管理体制明确了人民至上的核心理念，这为各种治理要素嵌入动态集成过程提供了理念支撑。此外，风险决策需要动态地反映风险演化，为调整或补足治理要素提供动态的决策支持。总体上看，面向城市风险的决策一经作出，由城市政府与社会行动者构成的风险治理共同体就会开启集成治理的具体过程；当决策执行到具体的风险治理阶段时，针对治理实践的具体情况也能够反馈给风险决策主体，并促进风险决策的动态调整。

3. 动员机制

化解城市风险通常需要跨部门、跨层级、跨地域的集成治理，需要将各方面的治理资源和力量组织起来。城市政府的动员机制通过自上而下的科层制体系，借助行政力量指挥资源的配置。在行政指令之外，城市基层的党建引领也提供了吸纳社会力量的渠道，显示了党的强大的组织和动员能力这一独特优势。尽管社会行动体通常处于自发且无序的状态，但在感知动态风险的基础上，城市政府的社会动员能够建构起“政呼”与“民应”的风险治理共同体。正如恩格斯的“历史合力论”所阐释的那样，“每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的”。在集成治理的理论框架下，基于社会动员的风险治理共同体有助于形成政府主导与社会补位的合作关系，并在动态风险的环境下对这一关系不断进行调试。

4. 协同机制

集成治理要求城市风险治理过程建立政府主导和社会补位的良性协同，而协同机制的有效性则取决于治理主体间的互信和决策执行中的共识这两个环节。

在治理主体间的互信方面，信任构建是关键。协同论认为在现代社会系统中，组织之间存在协商和资源交换，有的组织能够在一个特定的交换过程中处于主导地位，但这种主导地位并不表现为单方面发号施令，而更多地表现为通过协商对话、相互合作等方式建立合作网络。集成治理模式下多元主体之间的协商不仅要达成一致的意见，也要搭建起信任机制。正如罗伯特·帕特南（Robert D. Putnam）所指出的，社会资本是民主进步的重要决定性因素，信任则是社会资本必不可少的组成部分。城市政府通常以调节立场、交流风险、协商互动等方式与社会行动体建立信任、凝聚价值，达成一种主导与补位相协调的集成治理主体结构。通过合作网络深化多元主体间的信任，能够增进相互理解，促成面向动态风险的集成治理。

在决策执行中的共识方面，共识可能表现为一种共同愿景或共同使命，也可能表现为更为清晰的共同目标或行动方案。决策执行共识能够加强城市风险治理相关主体的风险意识，通过集体协商与对话，促进集体行动具体方案的达成，进而更加敏捷地构建合作网络。与治理主体间的互信不同的是，决策执行中的共识来自多元主体的理性认知，多元主体基于自身理性对不确定的风险做出成本与收益评估。通过决策执行中的共识，多元主体合作的城市风险集成治理成为可能。城市政府、社会组织、市场主体和公民的协同合作治理模式，不同于以往全能主义政府的风险治理模式：城市政府需要借助共识和信任消解风险治理压力，社会行动体也需要借助信任和共识实现相关价值和利益。只有基于治理主体间的互信和决策执行中的共识，面向动态风险的集成治理才能构建起治理共同体网络，并发挥协同机制的重要作用。

（二）集成治理运行机制间的动态联系

上述城市风险集成治理模式的四种机制之间具有内在联系，这些内在联系关系到集成治理模式的运作方式和风险化解的过程与效度。研究集成治理在城市风险化解中的作用过程，既要看到不同机制之间的相互联系，也要看到风险动态变化的实际条件。因此，我们需要考察上述运作机制间的动态联系及其得以存续的结构性条件。

从逻辑顺序上看，风险治理是一个从达成风险共识到实现风险化解的完整过程。面向风险的集成治理主要立足于达成风险共识这一阶段，从治理主体的参与到治理要素的嵌入，再到治理共同体的形成，构建起一个全过程的治理路径。首先，集成治理始于风险治理共识的生产，城市风险的动态演化决定了针对风险的决策过程也需要动态调整。基于此，城市政府能够动态调整风险治理共同体的合作关系，而社会行动体也可以动态调试合作网络。所以，从风险共识生产机制到动态风险决策机制，再到动员机制和协同机制，反映了风险治理过程的机制演变。其次，集成治理是一种由点到面的扩散性治理路径。所谓“点”，就是城市风险化解的潜在主体，通过城市政府的行政动员来链接不同社会行动体；所谓“面”，就是多元治理主体在形成合作网络的同时，也构建了资源输入的通道，有助于增强风险化解的能力。最后，集成治理作为一种城市风险化解之道，其各种运作机制构成了治理动态风险的组态路径。在这个意义上，任何一种机制都是城市风险治理组态中的必要环节。

（三）集成治理的运行限度及其优化策略

面向不确定性风险及其挑战的城市风险治理情境为集成治理提供了理论出场前提。前述分析讨论了集成治理模式的运作机制，下文将考察运作机制的限度及其可能的化解路径。

其一，城市政府动员社会行动体参与风险治理需要一定的信任和共识条件，这有赖于构建具有信任感和共识度的合作网络。在城市社会中，原子化的个体的生存方式对于积累信任和达成共识具有挑战性，而城市风险也在考验社会资本的稳定性。可以说，城市风险治理共同体的合作网络是否稳定，就如同“阿喀琉斯之踵”，成为集成治理模式的最大挑战。

城市风险累积与级联灾害演化要求跨部门的风险应对模式向集成治理模式转型。“城市政府是网络关系的管理者，而不再是城市社会唯一的管理者，并且由于网络系统的复杂性特点，单个城市政府部门解决问题的能力受到了限制，政府也必须与网络中的其他组织合作才可能有效地回应社会。”在集成治理的框架下，城市政府需要构建具有稳定性和持续性的公共危机应对体系与行动过程，通过完善风险预防系统，打通风险感知的信息共享阻碍，畅通社会行动体表达利益诉求和参与风险应对的渠道，提高政府回应风险预警的敏捷性，在多元治理主体间逐步构建起信任与共识，让公共危机治理体系运行高效、结构合理、成本降低，并嵌入城市治理的复杂系统中。

其二，随着多种治理要素嵌入集成治理过程，一个重要的问题是数字技术如何在集成治理的理论框架下发挥优势，这个问题决定了集成治理在数字时代的城市风险治理中的应用前景。

引入新的技术工具通常意味着建构一种新的秩序。与价值、制度等要素不同，技术要素的迭代周期短，能够及时反映最新的科技进展。在城市风险治理体系格局中，城市政府正在积极吸纳数字技术的最新成果，以期赋能城市风险的治理过程。如南京市推出的“金陵应急宝”，将行业专家、救援队伍、物资装备和先进技术等政府和社会资源加以整合，形成“科技创新+场景应用”的数字平台。当数字技术嵌入集成治理体系，城市政府的科层结构必然经历一个技术和组织相互适配的过程。因此，在借助技术优势方面，以城市政府为主体的风险治理共同体需要增强自身的结构弹性，在吸纳技术要素的基础上主动调整条块关系。同时，对于技术的优化过程，风险治理共同体应当具备较高的包容度，促进技术支撑的集成治理不断优化。

必须承认，城市治理体系及公共危机的复杂性在不同时期有着明显的差异。21世纪初，非典疫情的冲击显著提升了城市应对公共卫生危机的技术能力，促成了医疗隔离系统、人口流动管制、新闻媒介发布等治理工具的集成使用；在新冠疫情冲击下的城市公共危机治理实践中，城市区域分类分级管控的组织技术也被提炼总结，成为集成治理的关键内容。在城市风险治理工具箱中，信息通信技术和数字治理平台逐渐发挥重要作用，能够极大程度地突破多部门协同的时空局限，进而赋能风险治理共同体的行动策略。由于当前城市风险治理实践中的技术应用水平总体有限，数字治理平台在未来的城市风险治理中仍有较大的适用空间。

城市规模的扩张已然增加了风险相互交织和深度演化的可能，从城市风险治理的学理讨论来看，制度化的路径和技术赋能的观点都存在视野上的局限与理论上的不足。在动态风险萦绕的现代城市中，集成治理提供了一种整合治理要素和建构风险治理共同体的可能路径。本文系统梳理了集成治理的概念指向和理论背景，提出了城市风险集成治理的理论框架。落实城市风险的集成治理，需要城市政府科学动员社会行动体，吸纳并统合价值、制度、组织、主体和技术等多种要素，助推风险治理共同体的构建，在动态决策和彼此合作的过程中有效化解风险。

立足规范性审视城市风险化解的理论之道，本文提出了集成治理及其理论框架，但还存在需要进一步深入探讨的理论空间。一是集成治理作为城市风险化解的理论框架，需要完整的城市风险治理案例加以进一步验证。后续研究可以聚焦不同层次城市的风险治理实践，探究集成治理的要素组态和机制路径，验证集成治理及其理论解释的科学性和有效性。二是集成治理作为城市风险化解的新思路，强调权威协调和技术赋能的结合，具有显著的中国式现代化特征，但本文尚未展开论述。围绕中国城市风险治理的具体实践，未来的研究可以进一步讨论党建引领下的集成治理，强化集成治理理论框架的本土化解释。三是可以进一步深入研究集成治理是否具有治理领域和治理空间的可拓展性，从而形成可以与协同治理、整体性治理、网络治理等理论对话的一般性治理理论。

党的二十大提出，要提高公共安全治理水平，坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。在城市应急治理相关理论基础上提出的集成治理模式，为大安全大应急框架下的城市风险化解提供了理论支撑，也将成为实现城市善治的一种指导思路。随着集成治理理论内涵和适用场景的进一步深化和拓展，城市风险终将不再是个体安全和社会发展的重大威胁，而这恰恰是城市发展与城市善治的意义所在。

（原文刊发：《国家现代化建设研究》2024年第1期）