近日，北京航空航天大学人文社会科学学院（公共管理学院）李亚教授和博士研究生贾鑫同学，于《理论探讨》发表《理解公共协商中的“故事”：基于叙事政策分析的途径》一文，以下为文章全文。
理解公共协商中的“故事”:基于叙事政策分析的途径
李亚 贾鑫
【摘要】公共协商作为发展全过程人民民主的重要手段，在实践过程中面临着一些挑战，表现之一在于协商中普通公众讲述的“故事”难以被充分理解、吸纳和采用。叙事政策分析有助于应对这一挑战，使普通公众的叙事得到公平对待，从而提升协商的包容性和质量。公共协商中的叙事存在三重张力，叙事政策分析的一般过程包括采集叙事、叙事的结构化、分析和比较政策叙事、发现和建构元叙事等四个环节，基于此，可构建叙事政策分析与公共协商的整合路径，即将叙事政策分析纳入公共协商的过程框架中，形成一种以公众参与和协商式互动为核心环节、以叙事政策分析为主要辅助工具的公共协商实践模式。该模式有助于相关方理解公共协商中的“故事”,促进协商进程，同时为叙事政策分析提供新的应用场景。
【关键词】公共协商；叙事政策分析；叙事；政策争议；
一、引言
在党的二十大报告中，习近平总书记指出要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。公共协商(Public Deliberation)是全过程人民民主的重要手段,日益成为一项重要的治理资源。尤其是在参与主体众多、利益多元的决策过程中，公共协商在化解分歧、寻求共识等方面展现了独特功用，成为一种适应复杂与争议情境的有效方法。
公共协商与协商民主(Deliberative Democracy)密切关联，可谓“一体两面”。协商民主既指一种补充或超越自由主义民主的新型民主理论或策略，也常被视为现实中的制度设计、治理形式或决策机制。与协商民主侧重民主理论、制度模式和规范价值等取向相比，公共协商秉承协商民主的思想深度和对话技术，更突出协商实践的过程、方法与工具层面。公共协商具备深度参与、主体平等、合理论证与偏好转化等基本特征,现实操作中包含协商前确定议题与邀请参与者、协商中平等对话与论辩、协商后总结与链接决策等主要环节。公共协商的发展与演进，是规范理想与社会实践相互对接、调适与融合的过程。早期，公共协商强调理性论证作为唯一的沟通方式，但目前该观点受到挑战。在社会科学“叙事转向”(the Narrative Turn)的影响下，叙事越来越受到学术界的关注和认可,也开始被视为一种可行的沟通方式，成为协商民主研究的议程之一。
所谓叙事，就是讲故事(storytelling),是人们对生活中的信息、事件等进行选择，以一定的逻辑和结构贯穿起来并赋予其某种意义的行为。在协商实践中我们也发现，叙事是协商参与者经常采取的表达方式，特别是为普通公众所习惯与偏爱。公众基于切身体验或观察，借助现实中发生或预计要发生的一系列因果关联的、沿时间线展开的事件，即“故事”,表达对公共议题的感受、看法、偏好或建议。由于“讲故事”的形式和风格与传统的理性论证迥异，且常常夹杂着情绪表达，使得叙事在公共协商中常被视为理性不足，并被置于次等地位。相应的，来自普通公众的参与者在协商中也常被边缘化，影响了协商的包容性和质量。尽管这是协商领域的普遍性现象，但在我国表现得更加突出和明显，特别是在基层协商中，普通群众尽管人数多，但由于表述方式的差异，在参与和协商实践中很难产生实质性影响。
由此，如何增进对叙事的吸纳和理解成为协商实践中有待解决的问题。围绕公共协商与叙事的关系，学界已有一定探索，可以概括为“公共协商中的叙事”与“基于公共协商的叙事分析”两种路径。其中，大多数公共协商学者遵循第一种思路，将叙事视为一种沟通方式，探讨叙事之于协商的规范意义或现实功用。在规范层面，强调叙事对于提升协商包容性、质量的意义；在功用层面，基于协商实践的经验研究发现，“讲故事”作为一种参与者偏好表达的论据形式,在协商过程中通过澄清身份与唤起共鸣、揭露不公平以及管理冲突等机制发挥作用。汉普顿(Greg Hampton)则遵循第二种思路，立足政策参与和公共协商实践，独辟蹊径地引入叙事分析，识别和提炼公众偏好。总的来说，“公共协商中的叙事”路径更多是从规范层面的争论出发，聚焦叙事的多重功用；“基于公共协商的叙事分析”则进一步挖掘叙事背后的价值，为增进对叙事的理解提供了可能。两种研究路径均是事后回顾性的研究或分析，对协商过程中叙事的吸纳缺乏有针对性的设计，也忽略了叙事分析对公共协商进程的支撑作用。
基于此，本文试图将叙事政策分析方法进一步集成到公共协商过程中，实现叙事分析与公共协商的持续交互，从而促进对协商中叙事的吸纳和理解。叙事政策分析方法适用于充满争议的政策情境，它以政策叙事为分析对象，认真对待而不是排斥来自参与者的叙事。将其嵌入公共协商过程中，可以帮助协商参与者和政策制定者更好地理解各方讲述的“故事”,挖掘多元叙事背后承载的意义、主张与价值，在服务于公共协商过程的同时，为政策实践提供启迪。
二、公共协商中的叙事：理论与实践的三重张力
叙事作为公共协商过程中的沟通方式，蕴含包容差异、传递情境化知识与化解协商分歧的规范价值，但在协商实践中，这些价值并非自然而然地发挥出来，而是面临着诸多制约和挑战。
(一)叙事体现包容差异，但常为理性论证所排斥
为了解决公共协商中潜在的排斥性问题，杨(Iris M. Young)提出包容性原则，即所有可能受到协商决策影响的公众，不仅要在形式上被包容到协商过程中，而且应在实质上拥有同等表达、倾听和回应的机会。将叙事作为公共协商的沟通方式，有助于增进协商过程的包容性。一方面，虽然差异化的文化背景、社会地位、生活经历塑造了人们不同的表达方式和风格，但叙事作为人类普遍使用的沟通方式，为所有协商参与者所共享，满足了协商主体开放性的要求；另一方面，叙事有着更深的平等意涵。因为每一个人都有“故事”可讲，大多数人也都有能力去讲述自己的“故事”,这为那些不擅理性论证的人们降低了实质参与的门槛。
在实际协商过程中，“讲故事”的建设性功用并非总能实现。面对理性论证，那些擅长叙事、采用感性化表达的参与者常常位于不利处境。何包钢在温岭市协商民主恳谈会中就观察到，由于女性民意代表存在表达能力较弱、感性化、附和性等问题，协商过程中确实存在由“能说会道”的男性主导小组会议的现象。类似的情况也出现在深圳的劳资对话会上，虽然大多数劳方代表在协商中讲述了更吸引人、更能获得同情的生活故事，但是明显受到资方代表说理、表达、论辩的制约，协商能力不平等的问题非常明显。
(二)叙事传递情境化知识，但相较于专业知识易被忽略
公共协商是多源信息汇集和知识整合的过程。协商可以产生“附加”价值和“倍增”价值,能够帮助参与者减轻狭隘视角带来的局限。将叙事引入协商沟通的过程，有助于上述目标的实现。一般来说，协商中公众具备的是地方性知识或利奥塔尔(Jean-François Lyotard)所说的叙事知识,即情境化的知识(下文统一用“情境化知识”)。这些知识主要基于参与者自身文化背景、个人生活经历和日常经验感知而形成，也夹杂着关于参与者利益诉求的知识，它们与特定的主体相关，往往不与其他社会位置和背景的认知主体所共享。情境化知识可以通过叙事得以传递，不同视角出发的叙事组合在一起，构成更完整的议题知识体系。
与此同时，随着决策复杂性与不确定性的增加，专家在协商中的作用日益突出,公共协商演化为专家知识与情境化知识相互沟通、对话并得以运用的过程。如何将专家纳入公共协商进程，既使其能够提供有效信息以提升对话质量，又确保普通公众的声音免受排挤或压制，成为协商设计的一项难题。在协商实践中不难观察到，专家提供的专业知识或科学知识更被看重，而普通公众的“情境化知识”则易被忽略或排斥，例如专家听证会可能异化成为压制参与者声音的排他性过程。
(三)叙事沟通有助于化解协商分歧，但也容易激化矛盾
一般来说，分歧构成了协商的起点，是协商发生的主要根源。作为帮助人们理解和沟通复杂或争议性问题的关键机制，叙事可以在差异中孕育理解，协调参与者间的分歧。首先，叙事能揭示出处于不同社会位置的人们所具有的特殊经验，这些经验虽不能为身处其他境遇的人所共享，但通过向其他主体展示主观经验的叙事传输(Narrative Transformation)过程，可以唤起倾听，进而促进同情与理解。其次，叙事揭示了价值、文化和意义的来源，“讲故事”与倾听的过程，也是彼此间互相解释和理解差异的过程，从而为后续合作提供了可能。
叙事沟通并不能理所当然地化解分歧，也并非所有的叙事沟通都会引发积极对话。在协商实践中，尤其是那些充满着不确定性、复杂性的政策议题，常常呈现意见难统一、利益难协调的局面，利益相关者间的叙事冲突明显，容易陷入协商僵局。此外，讲得不好的“故事”可能会扩大人们对差异的看法，甚至会导致参与者的极化。若再加上缺乏主持人协调或相互质询等技术安排，叙事沟通可能会使参与者的关注点产生偏差，从而引发争议。
三、叙事政策分析及其一般过程
作为后实证主义政策分析阵营中的重要一支，叙事政策分析兴起于20世纪90年代。它以政策叙事为分析对象，试图将叙事分析的理论、方法和技术应用于公共政策领域。所谓政策叙事，是一种故事，它描述了政策问题是什么、问题的原因、需要采取什么行动等,“故事”中常常描绘了问题制造者、无辜牺牲者及问题解决者等角色。相关主体常常会有意无意地采取某种叙事策略来支持或反对拟议中的政策方案，推动政策过程朝着有利于己的方向发展。
叙事政策分析在不断发展中形成了两种研究路径，即诠释取向和实证取向。虽然与本文主题密切相关的是前者，但为叙述简便，后文不再以诠释取向为限定。面对政策争议中的诸多分歧，叙事政策分析旨在识别出相关方围绕政策问题形成的“故事”,挖掘其背后隐含的偏好、立场、利益、价值和意识形态等，并由叙事政策分析师(后文简称“分析师”)帮助相关方在彼此各异甚至对立的政策叙事中去发现或建构一个新的叙事，即元叙事,从而提供一种启动决策的方式和思路，为采取行动提供可能。
具体到叙事政策分析的操作，罗伊(Emery Roe)率先从应用导向出发，明确了叙事政策分析的操作流程,后续学者在研究中进一步补充、完善和拓展。这里在前述研究基础上加以整合和改进，认为叙事政策分析包括四个环节，即采集叙事、叙事的结构化、分析和比较政策叙事、发现和建构元叙事。具体操作如下：
（一）采集叙事
采集各方围绕政策产生的相关叙事，是开展叙事政策分析的前提。“故事”一般具备开端、经过和结尾的典型结构。“分析师”通过政策文本、新闻报道以及调研访谈等多种途径获取叙事。对于官方的主导叙事而言，一般通过政策文本、官方新闻报道来采集，其相关叙事要素较为齐整，基本满足结构化的要求；其他的叙事则大多需要通过调研访谈获得，而且获得的一般是个体叙事，相对零散杂乱，需要通过结构化的方式进一步梳理。
（二）叙事的结构化
接下来要对叙事进行结构化，以捕捉其关键要素，使之成为可分析、可比较的政策叙事。在形式上，政策叙事包括背景、人物、情节和愿景等四个结构要素。其中：背景是指政策问题及其叙事所处的制度情境，包括法律、地理位置、证据、经济条件、规范等；人物是构成政策叙事的必要条件，是“故事”中所描述的主体；情节界定了“故事”发生的时空范畴，并交代事件、人物与背景间的互动过程，一般按照开端、经过和结尾的顺序展开；愿景是以政策偏好或解决方案的形式提出的行动建议。从操作层面来讲，政策叙事必须至少包含人物和未来的行动建议。通常，来自官方的主导叙事处理起来相对容易，而散乱的个体叙事则需进行结构化处理，才能转化为政策叙事。
(三）分析和比较政策叙事
在各方叙事结构化为政策叙事后，需要进一步分析与比较，通过分析挖掘不同相关方叙事背后承载的立场、利益与价值，不断进行汇总和归并，进而呈现政策争议的基本格局。为此，我们引入叙事政策分析的要素清单，包含内容、策略和意义等三个维度。其中：内容维度包括“对政策的基本态度”“被建构的实体”“被假定的关系”等，将各方政策叙事中关于事实和观点的片段进行归并和整合；策略维度包括“隐喻”“迷思”两个要素，进一步反思政策叙事的前提假设；意义维度则涉及“利益”“价值”两个要素，用以理解叙事者参与协商的深层原因或动机。
(四）发现和建构元叙事
元叙事是叙事政策分析方法的关键概念之一。在早期研究的基础上，我们将元叙事拓展为对政策情境的全景描绘以及对未来的融合叙事，前者涉及政策争议图景、政策议题的重构，后者包含对后续政策方案的探讨。上述内容不仅来自政策制定者和专家的理性或技术视角，而且还包容了各相关方，特别是普通公众基于生活体验产生的利益和关切。可以说，对于一个政策情境而言，元叙事提供了一个更具包容性、启发性的指南，特别是融合叙事指向了基于政策共识的行动建议。
通过比较各方叙事或架设协商论坛，“分析师”可以发现或引导建构元叙事。元叙事可以在不同的政策叙事中被发现，一旦政策叙事被证实对于问题解决是有效的，相关争议或误解被澄清之后，其背后的主张就能够被纳入元叙事。架设协商论坛是指组织政策相关方参与协商、对话并展开论辩，据此寻求可接受的政策方案与共识路径，从而建构新的元叙事。
四、叙事政策分析与公共协商的整合路径及其优势
虽然叙事作为协商沟通方式已经得到协商民主理论家的承认，但正如前文所述，“讲故事”的规范想象并不会在实践中自动实现。这既与协商参与者的叙事质量密切相关，也在一定程度上取决于协商过程的技术设计。叙事政策分析以政策叙事为研究对象，能够更好地挖掘和利用叙事，助力形成新的元叙事。若能整合到协商过程中，并辅之以相应的设计，则有望化解公共协商中叙事的内在张力。下文将重点论述叙事政策分析与公共协商的整合路径，并讨论该路径的优势。
(一）叙事政策分析与公共协商的整合路径
如何使叙事政策分析和公共协商集成起来，以实现对叙事的吸纳、理解和采用?概言之，叙事政策分析作为一种工具，可以辅助公共协商的设计和实施，即“分析师”运用叙事政策分析技术帮助那些在政策制定中观点、立场、利益等有冲突的主体，就其共同关心的议题进行平等的协商，“分析师”在此过程中承担调研分析、引导促进与报告撰写等工作。接下来，我们分别探讨如何在协商前、协商中和协商后整合叙事政策分析。
1.协商前，“分析师”收集与识别政策叙事，为协商设计提供支持
对于公共协商而言，协商开始前最重要的是决定谁来参与协商，这是协商设计最关键的决策之一。运用叙事政策分析方法，“分析师”可以通过收集、结构化、识别和比较人们讲述的种种“故事”,发现和确认相关的政策主体，避免重要的相关方在协商中缺位。这种叙事的收集和识别对于弱势群体或普通民众尤为重要，因为他们的“故事”是散落于社会中的，且感性多于理性，常为主流的政策讨论场域所忽略。“分析师”可以更好地理解和挖掘这些“故事”的价值，并确认“故事”背后的主体，如此可以为公共协商的设计提供重要支持。
本阶段涉及的叙事政策分析环节包括采集叙事、叙事的结构化、分析和比较政策叙事。如果协商准备与设计的时间比较充裕，叙事政策分析工作当然也会较为从容。
2.协商的对话论辩阶段，“分析师”捕捉与沟通政策叙事，并辅助协商参与者开展叙事沟通
在协商的对话阶段，各方表达观点，进行沟通与论辩。如前所述，与擅长理性论证的参与者相比，那些侧重感性表达、讲述“故事”的参与者往往处于不利地位，其观点容易被忽视或难以被充分理解，这显著影响了沟通的质量，也影响了协商的公平性。此时，叙事政策分析就可以发挥作用，“分析师”在观察协商的同时，重点关注那些“被淹没的声音”,其角色类似于翻译者，对捕捉到的叙事进行分析后反馈给参与者，进而成为沟通中的“转换器”和“扩音器”,协助参与者提炼和传递试图表达的情境性知识。
与协商前一样，本阶段涉及的叙事政策分析环节同样包括采集叙事、叙事的结构化、分析和比较政策叙事，但不同的是，协商过程中的叙事分析对实时性要求更高，可以运用简化版的分析清单开展工作。此外，为了不影响协商的整体进程，避免过多干预导致协商碎片化，“分析师”最好利用协商休会的间歇时间以简报的形式实现叙事反馈。
3.在协商的问题解决阶段，“分析师”协助发现和建构元叙事，引导协商参与者寻求共识
经过对话论辩，参与者在理性讨论的同时审慎反思，可能使一些冲突的观点或论据得以澄清，但各方叙事间的冲突也会更加明显。为了避免陷入僵局或议而不决，协商过程应寻求某种程度的共识，推进问题解决行动。叙事政策分析为实现上述目标提供了工具。首先，“分析师”可以在观察协商过程和推进协商对话的基础上，进一步对协商参与者的叙事进行分析和比较，揭示各方叙事背后的利益与价值，重构政策议题和参与者间的关系，为协作式的问题解决提供方向。其次，“分析师”可以与协商主持人一道，引导参与者通过基于利益的谈判、创造性思考、联合事实调查等方法建构元叙事，寻求共识达成。由此产生的元叙事既包括那些澄清争议、为各方所接受的已有叙事，也可能包括各方共同探索的、具有创造性的融合叙事。
与前述阶段不同，本阶段的叙事政策分析更加强调分析和比较政策叙事、发现和建构元叙事两个环节。需要指出的是，以发现和建构元叙事的方式寻求共识，并不表示共识一定能够达成，但这一努力对于问题解决来说是必不可少的。
4.协商后，“分析师”从叙事视角分析和总结协商结果，为政策制定者提供参考
协商后，“分析师”基于准备阶段和协商过程中的系列分析与现场观察，开展回顾性的叙事政策分析，撰写完成协商报告。基于叙事视角分析和总结的协商报告在内容上更为丰富和细腻，能够更好地服务于决策者，具有双重价值。一方面，协商报告能够更为全面、动态地反映各方关系与争议格局，其对叙事的结构化、梳理和比较，有助于决策者认识争议格局及其演变，识别各方叙事的核心情节或要素，发现协商参与者态度和关系转变的核心机制或关键事件；另一方面，协商报告基于叙事融合提出的问题解决方案或思路，能够启发相关决策，其对元叙事形成过程的分析，不仅能够总结协商过程中产生的创新思路，而且还能发现由争议到共识的转化机制与达成路径、仍存在的分歧及其制约因素等，这些对政策制定者而言都有参考价值。
(二)叙事政策分析辅助公共协商的优势
基于上文分析，可以发现叙事政策分析有其特色和优势，其不仅有助于化解公共协商中叙事的张力，而且还能够服务于公共协商全流程，在提升协商质量与推进协商进程等方面具有独到价值。总的来说，叙事政策分析与公共协商的整合路径展现出了三个方面的优势。
首先，叙事政策分析的嵌入，作为协商参与者之间沟通的桥梁，促进了公共协商的包容性与平等性。在协商过程中，“分析师”聚焦于参与者的叙事，通过“分析—反馈”的方式介入协商，不仅兼容了“叙事”这一言说方式，而且将参与者特别是普通公众所讲的“故事”结构化为好的叙事,使之能够更有效地传递给对方，可以视为对弱势群体的“能力补偿”。同时，对参与者的叙事进行分析和比较，还能够提炼和汇集情境性知识，使之与专业知识相补充，这一知识互动与再生产机制也为协商民主研究提供了新见解。
其次，叙事政策分析的嵌入为协商共识的达成提供了新路径。公共协商虽不强求共识达成，但对于充满争议的政策议题，其共识构建的努力和探索有助于为决策提供参考。叙事政策分析不但实现了政策议题的重构，而且“分析师”在发现和建构元叙事的过程中扮演了“促进者”的角色,进一步促进了问题的协作式解决与共识的达成。
最后，叙事政策分析还赋能于公共协商的准备与总结工作。在整合路径的构建过程中，叙事政策分析不仅服务于协商过程中的参与者，还可以在协商的准备阶段与总结阶段发挥作用，可以说，叙事政策分析与公共协商相互作用、互为支撑。在协商前开展政策叙事分析，可以避免参与者的遗漏与缺位，提升协商设计的包容性和科学性。在协商后依托公共协商过程开展叙事分析，在高质量的公共协商实践为分析提供了更多素材的同时，还可以借助叙事视角开展探究和分析，进一步丰富协商发现，为政策制定者提供启迪。
五、结语
本文聚焦公共协商中叙事的吸纳、理解与采用，尝试将叙事政策分析纳入公共协商的框架中，形成一种公共协商与叙事政策分析持续交互的整合路径。在此过程中，“分析师”不仅运用叙事政策分析方法帮助那些在政策制定中观点、立场、利益等有冲突的主体进行平等协商，协作建构各方均可接受的元叙事，而且还将方法应用进一步延展至协商前、后两个阶段，服务于协商设计与总结分析。
首先，该整合路径探索了一种叙事政策分析辅助下的公共协商行动模式。将叙事政策分析整合到公共协商框架中，构建一套覆盖协商设计、实施和总结全过程的操作模式，不仅有助于增进对叙事的吸纳、理解和采用，还为丰富中国特色的协商工具、推动协商实践的多样化发展提供了新的思路。值得说明的是，该模式与其他协商民主程序相比，特别强调“分析师”在协商全流程中的作用。“分析师”凭借其分析工作，不仅在协商过程中扮演“翻译者”“促进者”等角色，介入协商程序与内容，服务于协商参与者，而且还在协商前后分别为协商设计者与决策者提供支持。
其次，该整合路径也进一步发展了叙事政策分析方法，回应了学界对它的批评。将叙事政策分析整合进公共协商的框架中，通过架设协商论坛的方式引导争议各方围绕政策议题开展讨论，从而发现和建构元叙事，实现“分析师”主导向利益相关者共创的参与转向。这一系列新设计和新使命使得叙事政策分析更具咨询价值和行动导向。
最后，该整合路径为化解利益分化时代的政策争议提供了新思路，在基层治理、城市更新、环境治理、民生政策等领域有应用前景。上述领域较多涉及社区居民、普通公众等主体，他们的情感、生活经验和诉求都是问题解决绕不过去的内容。这些主体的理性论证能力有所欠缺，表述风格多元，对于专业知识了解较少，但却善于“讲故事”。此时，叙事政策分析就大有用武之地，可以用来支持拥有不同类型知识和经验、不同讲述风格“故事”的各类主体共同讨论和协商。
本文转载自《理论探讨》2023年第5期
作者简介: [1]李亚，北京航空航天大学公共管理学院教授，博士研究生导师；[2]贾鑫，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。
编辑 | 高诗佳
